关于《深圳市海绵城市建设管理规定》的政策解读

一、此次立法的背景是什么？

　　2016年，我市获批成为国家海绵城市建设第二批试点城市；2019年底，在财政部、住建部、水利部三部委联合组织开展的国家海绵城市建设试点绩效评价中，我市取得全国第一名的好成绩。六年来，我市在制度设计和实践操作上进行了有益探索，基本形成了较为顺畅的工作机制，海绵城市建设成效逐步展现。一是出台《深圳市推进海绵城市建设工作实施方案》《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》《深圳市正本清源行动技术指南（试行）》等政策文件和技术规范，从规划管理、建设管理、运行维护等角度将海绵城市建设要求纳入建设项目的全流程当中。二是通过试点带动全市域海绵城市高质量建设，将试点区域建设项目“+海绵”理念、城中村海绵城市改造等经验进行推广。随着我市海绵城市建设力度的不断加大，实践中陆续出现了一些新情况、新问题，包括海绵城市建设事中事后监管力度不足，海绵城市激励机制不完善，致使社会各方参与海绵建设的积极性不高，海绵化设施的运行维护责任不明晰等问题。但由于《深圳市海绵城市建设管理暂行办法》为规范性文件，效力层次较低，难以设置罚则对违法行为形成有效威慑力。因此，有必要结合我市实际进行海绵城市专项立法，建立海绵城市建设常态化、规范化的法治保障机制。

　　二、《深圳市海绵城市建设管理规定》如何构建海绵城市管理机制？

　　作为新的城市发展理念，海绵城市建设综合性、系统性较强，贯穿城市规划、建设、运行维护等各个环节，涉及道路、建筑、园林、水务、市政等城市建设的方方面面，需要多部门密切协作、多专业高度融合、全社会共同参与。为此，《管理规定》结合我市海绵城市建设处于起步阶段的现实情况，构建起政府主导、社会参与的多方协同共治新格局。

　　政府主导方面，实行“海绵城市工作机构统筹协调、部门行业管理、政府属地落实”的海绵城市建设管理机制。一是将海绵城市工作机构管理职责法定化。延续市政府办公厅和市委编办关于设置海绵城市建设领导小组及其办公室的文件精神，并借鉴济南、遂宁、萍乡等试点城市做法，《管理规定》规定，市政府成立市海绵领导小组，负责研究审议海绵城市相关政策,统筹协调海绵城市建设的重大事项。市领导小组办公室设在市水务部门，负责组织拟订海绵城市建设政策、技术规范和标准、考核办法等，统筹协调、指导、督促相关单位开展海绵城市建设工作。区政府相应成立区领导小组及其办公室，区领导小组办公室设在区水务部门。二是对规划和自然资源、更新整备、住房建设、交通运输、水务和财政等部门协同推进海绵城市建设的责任进行清晰界定。确保在项目立项、规划、建设、验收、维护等环节全面落实海绵城市建设要求。三是落实各级政府的主体责任。《管理规定》规定，市政府负责统筹推进全市的海绵城市建设工作；区政府是辖区海绵城市建设的责任主体，负责统筹推进辖区海绵城市建设工作，协调解决辖区海绵城市建设中的重大问题。

　　社会参与方面，完善保障激励机制，充分调动各方积极性。《管理规定》鼓励企事业单位、科研机构、公益组织和个人参与海绵城市建设，支持海绵城市新技术、新工艺、新材料、新产品的研发与应用，并相应规定了资金扶持、表彰奖励、经费保障和信息共享，全方位保障我市海绵城市建设工作有序推进。

　　三、《深圳市海绵城市建设管理规定》如何完善规划传导体系？

　　海绵城市以雨水管控为切入点，是通过加强城市规划建设管理有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。因此，完善城市规划传导体系，逐级分解海绵城市建设目标与指标，对于推进落实我市海绵城市建设具有重要意义。

　　在国民经济和社会发展规划层面。《管理规定》明确发展改革部门在组织编制国民经济和社会发展规划或者年度计划时，应当将海绵城市建设目标和要求纳入其中。

　　在国土空间总体规划层面。《管理规定》提出编制或者修改国土空间总体规划时，应当体现海绵城市建设理念，明确海绵城市建设的目标及发展策略，将雨水年径流总量控制率、降雨就地消纳率等海绵城市管控指标作为重要控制指标。

　　在海绵城市建设专项规划层面。《管理规定》明确编制或者修改市级海绵城市建设专项规划、区级海绵城市建设专项规划、重点区域海绵城市建设实施方案时，应当细化海绵城市建设空间布局，逐级分解并落实年径流总量控制率等海绵城市建设管控指标。此外，各行业主管部门编制或者修改道路、绿地、水系、排水防涝、绿色建筑等专项规划时，应当与各级海绵城市建设专项规划充分协同。

　　在详细规划层面。《管理规定》要求编制或者修改法定图则及控制性详细规划时，应当衔接各级海绵城市建设专项规划，落实国土空间总体规划中海绵城市的相关要求。编制土地整备规划、城市更新单元规划、重点地区地下空间详细规划等规划实施方案时，应当开展海绵城市建设专题研究，明确海绵城市建设目标。

　　四、《深圳市海绵城市建设管理规定》如何规范建设管理？

　　一是提出建设项目海绵城市设计基本要求。海绵城市建设项目设计应当遵循国家、省、市海绵城市技术规范和标准，应当按照“先绿后灰”的原则优先使用屋顶绿化、透水铺装、下沉式绿地、生物滞留设施等绿色设施。确不具备使用绿色设施条件的，可以使用雨水调蓄池等灰色设施满足海绵城市建设管控要求，但应当在设计文件中予以说明。已出让或者划拨的建设项目，应当依法通过设计变更、协商激励等方式，落实海绵城市相关内容和要求。

　　二是因地制宜分类明确海绵城市建设要求。对于桥梁、隧道、零星修缮、应急抢险等特殊项目，《管理规定》设置海绵城市管控指标豁免清单机制，属于豁免清单类型的项目，在建设审批环节对海绵城市建设管控指标不作强制性要求，由建设单位根据项目特点应做尽做落实海绵城市建设要求。对于豁免清单之外的新改扩建项目，应当严格落实海绵城市建设管控指标。因场地条件、项目类型等因素制约无法遵循前述要求的建设项目，经组织专家论证后，可参照海绵城市管控指标豁免清单进行管理。

　　三是对建设项目不同阶段设定工作要求。《管理规定》以建设项目海绵城市建设全生命周期为主线，对建设项目前期、用地规划许可、方案设计和建设工程规划许可、初步设计、施工图设计、竣工验收等环节落实海绵城市建设要求作了规定，并明确各环节政府部门的职责要求。

　　四是明晰建设项目各参建方职责。《管理规定》衔接我市工程建设项目审批制度改革流程，对建设、设计、施工、监理等单位海绵城市建设的责任与要求作出规定。

　　五、《深圳市海绵城市建设管理规定》如何厘清运行维护责任？

　　海绵化设施“三分建七分管”，良好的运行维护对海绵化设施功能效果的发挥具有重要作用。经梳理，现阶段我市海绵化设施主要存在运维责任主体不清晰、运维服务费用依据缺乏、海绵化设施破坏后罚则缺失等问题。

　　为确保海绵化设施正常运行，提升经济社会效益，《管理规定》以专章形式对海绵化设施的运行维护作出规定，明确公园与绿地、道路与广场、水务设施等项目中的海绵化设施，其运行维护责任主体为相应项目的管理单位。建筑类项目中的海绵化设施，其运行维护责任主体为该建筑的所有权人；所有权人不明的，由投资人作为运行维护责任主体；投资人不明的，由辖区政府指定运行维护责任主体。此外，还明确海绵化设施运行维护制度、服务标准和保护要求等内容。

　　六、《深圳市海绵城市建设管理规定》如何强化政府监管，构建全流程监管模式？

　　在放管服、优化营商环境等大背景下，主管部门在施工前期对海绵城市建设管控缺少强有力的手段，易导致海绵城市设计无法有效落实。

　　因此，《管理规定》提出了要强化事中事后监管，构建全流程监管模式。一是明确规划和自然资源、住房建设、交通运输、水务等部门依职责对建设项目海绵城市规划、设计、施工、验收等进行监督，督促建设项目相关单位进行整改。二是强化市、区两级海绵工作机构的监管力度。市、区海绵领导小组办公室分别对各区政府和市相关部门、区相关部门的海绵城市建设情况进行年度实绩考评，考评结果纳入政府绩效考核体系和生态文明建设考核体系。监督过程中发现政府部门及其工作人员不履行或者不正确履行职责的，应当及时向本级政府报告;涉嫌违法的,应当依法移送有权机关处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是建设、设计、施工、监理和运行维护等单位违反规定的，有关主管部门可以将其违法行为依法作为不良记录予以公示。